O caso do investimento em infraestrutura pública digital

A Índia, um país frequentemente criticado por sua infraestrutura física precária, passou por uma transformação radical no espaço digital. Mais notavelmente, uma revolução nos pagamentos digitais remodelou o universo de transações informais que constituem 85% de sua economia. Somente em janeiro de 2023, oito bilhões dessas transações, no valor de quase US$ 200 bilhões, foram realizadas envolvendo 300 milhões de pessoas e 50 milhões de comerciantes - algo notável para um país que usava dinheiro vivo para 90% das transações há alguns anos. O motor dessa mudança tem sido a infraestrutura - "infraestrutura pública digital" (DPI), ou seja, trilhos sobre os quais produtos e serviços digitais fáceis de usar podem ser construídos para beneficiar populações inteiras. Essa ideia não se limita à Índia. A TI poderia tranquilamente refazer economias inteiras por meios digitais, tanto no mundo em desenvolvimento quanto no mundo desenvolvido. Em sua forma mais simples, a DPI pode ser entendida como uma camada intermediária no ecossistema digital. A TI fica sobre uma camada física (incluindo conectividade, dispositivos, servidores, data centers, roteadores etc.) e oferece suporte a uma camada de aplicativos (soluções de informações para diferentes verticais, comércio eletrônico, transferências de dinheiro, educação remota, telessaúde etc.). A DPI atua como uma camada de plataforma conectiva, oferecendo registros para a identificação exclusiva de pessoas, infraestrutura de pagamentos, troca de dados, redes de consentimento e assim por diante. Seus usos vão desde a oferta de serviços - de pagamentos móveis à verificação de registros de saúde - em grande escala, até a implantação de tecnologias "inteligentes" para fechar a lacuna cada vez maior entre os compromissos nacionais com as metas ambientais e de desenvolvimento e as realidades atuais. A DPI desempenha até mesmo um papel fundamental em aplicativos de última geração, como o treinamento de algoritmos de IA generativos em dados de acesso aberto. As estimativas do valor que a DPI pode criar são impressionantes: A ID digital sozinha pode desbloquear um valor econômico equivalente a 3-13% do PIB, com uma melhoria média de 6% para economias emergentes. A DPI pode permitir pagamentos emergenciais essenciais: Dos 166 governos que lançaram programas de transferência de dinheiro durante a pandemia, aqueles com algum estágio de DPI atingiram uma média de 51%, enquanto aqueles sem DPI atingiram apenas 16% de suas populações. O DPI libera tempo e aumenta a produtividade: O X-Road da Estônia, uma infraestrutura segura de troca de dados que simplifica o envolvimento do cidadão com o governo por meio de um único portal compartilhado entre diferentes funções governamentais, economiza aos estonianos cerca de 820 anos de tempo de trabalho por ano e aproximadamente 2% do PIB. A palavra "público" na própria DPI é enganosa. Governos e formuladores de políticas, investidores, empresas de tecnologia, organizações internacionais, grupos da sociedade civil, empreendedores e programadores independentes, todos têm papéis a desempenhar. Embora a responsabilidade pela DPI seja atribuída ao governo, as empresas podem estar em posição de se destacar em vários cenários. Afinal, ao construir a camada física do ecossistema digital e fornecer serviços, as empresas assumiram a liderança. Esses produtos do setor privado podem ser aproveitados para uso público, tornando-os mais convenientes para adoção e fornecendo as soluções mais rápidas e econômicas. Infelizmente, a discussão sobre DPI é isolada e os principais atores dos setores público e privado são movidos por incentivos diferentes. Os formuladores de políticas querem tornar os serviços públicos amplamente acessíveis. Os tomadores de decisões políticas querem um feedback favorável nas eleições. O setor privado quer um caso de negócios atraente. Essa falta de alinhamento significa que todas as partes podem perder o impulso da DPI. Veja aqui como reuni-las e alinhá-las em uma estrutura comum que faça com que as partes interessadas certas trabalhem nos projetos certos. Atributos da DPI ideal Para atingir seus objetivos pretendidos, a DPI deve abranger vários atributos desejáveis. Proponho oito: Viabilização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável: Um dos argumentos mais fortes a favor da DPI é como acelerador do desenvolvimento sustentável. A partir de aplicações em agricultura, educação, saúde e acesso financeiro, a TI pode ser aproveitada para o avanço de todos os ODS, conforme demonstrado por esta estrutura de Investimento Digital de ODS. Inclusivo: Uma análise da Digital Planet sobre o estado da inclusão digital revela uma persistente divisão digital em linhas de falha socioeconômicas, de gênero e geográficas. O DPI se beneficia do acesso à Internet, e a disponibilidade parcial do DPI corre o risco de piorar as desigualdades sociais. Em 2022, 2,7 bilhões de pessoas não tinham acesso à Internet, 259 milhões de mulheres a menos do que homens usavam a Internet e dois terços das crianças em idade escolar do mundo não tinham Internet em casa. A DPI deve ser capaz de funcionar apesar dessas divisões e, eventualmente, ajudar a superá-las. Centrada no cidadão: é essencial garantir que o contexto de uso não se torne uma barreira para aproveitar os benefícios da DPI. O sistema de resposta interativa por voz do Gramvaani da Índia para áreas rurais com conectividade limitada e o modelo de "tecnologia assistida" do Haqdarshaq, que emprega agentes de campo que trabalham com comunidades locais, são exemplos de design centrado no ser humano aplicado a serviços digitais. Confiável: A DPI deve dar aos usuários a confiança de que o sistema está trabalhando em seu melhor interesse: autenticando a identidade, permitindo serviços confiáveis, mantendo os dados do usuário privados e seguros e garantindo que os usuários estejam protegidos contra desinformação ou conteúdo prejudicial. Apoio à inovação: Quando os investimentos em DPI estão em vigor, os custos adicionais de experimentação, colaboração, codificação e lançamento de aplicativos diminuem, levando a uma atividade mais inovadora. Isso garante um fluxo de novos serviços, eficiências e reduções de custos. Interoperável: Uma DPI que funcione bem - criada com base em padrões abertos, código e acesso a dados, com proteções cibernéticas e de privacidade - aproveita ativos comuns para vários usos. Por exemplo, a Interface de Pagamento Universal da Índia oferece uma interface única para interoperabilidade contínua e de conta a conta para qualquer provedor de pagamentos regulamentado. Resiliente: A adaptabilidade da DPI em uma resposta rápida a crises é fundamental. Na Ucrânia, o aplicativo "Diia", que foi usado antes da guerra para certificados de vacinação contra a Covid e licenças de construção, foi reimplantado após a guerra para exibir listas de empregos remotos, para pagamentos em dinheiro para os cidadãos e para aulas de matemática para crianças que não frequentavam a escola durante a guerra. Politicamente viável: Independentemente do provedor, a DPI requer o apoio de partes interessadas politicamente significativas; caso contrário, ela gera alarmes quando aumenta de escala ou é prejudicada pelo excesso de regulamentação. Até mesmo o sistema de identificação exclusivo da Índia, o Aadhaar, que atualmente registrou 99,9% de sua enorme população, correu o risco de ser descartado depois que o partido patrocinador original perdeu as eleições em 2014. Barreiras ao financiamento e à criação da DPI Para que a DPI atenda aos oito atributos, é necessário superar muitas barreiras: infraestrutura herdada, exclusão digital, financiamento insuficiente, recursos técnicos limitados, regulamentações digitais subdesenvolvidas, vontade política insuficiente, desafios de coordenação entre os principais participantes, ceticismo dos usuários em relação às motivações dos provedores e muito mais. Quem está mais bem posicionado para enfrentar essas barreiras? Se a infraestrutura tradicional fosse o modelo, o vencedor natural seria o governo, responsável por mais de 80% do investimento. Mas a DPI é diferente. Por um lado, os governos não são os administradores naturais de uma infraestrutura que passa por inovações constantes e, ao mesmo tempo, nutre start-ups e talentos tecnológicos. Os ciclos de tomada de decisão e financiamento do governo geralmente estão desalinhados com os ciclos de desenvolvimento de tecnologia. Além disso, como os cidadãos não têm outras opções além de seus governos para serviços públicos, não há uma tradição sólida de pensar nos cidadãos como clientes. Como resultado, não é de surpreender que apenas 13% dos projetos de tecnologia do governo sejam bem-sucedidos, de acordo com o Standish Group, e que muitos cidadãos achem os serviços do governo difíceis de navegar. Além disso, com as liberdades na Internet em constante declínio em todo o mundo, há preocupações quanto ao fato de dar aos governos acesso aos dados dos cidadãos e permitir o alcance excessivo do Estado. Em muitos países, as abordagens lideradas pelo governo podem correr o risco de minar os atributos de inovação, confiabilidade e centralização no cidadão. O setor privado, por outro lado, já oferece produtos que podem ser reimplantados. Por exemplo, o M-PESA da Safaricom do Quênia se espalhou dos pagamentos móveis para permitir o acesso inclusivo a outros serviços, como energia e produtos de consumo, por meio de outros negócios, como o M-KOPA. Por outro lado, o WhatsApp, de propriedade da Meta, tornou-se a plataforma de fato para o ensino remoto na Índia durante a pandemia, apesar dos investimentos públicos do país em DPI. Mas também há desvantagens aqui. Por um lado, as empresas de tecnologia acumularam poder de mercado e recuperaram seus investimentos cobrando pelo acesso a sistemas proprietários, monetizando o acesso aos dados do usuário e priorizando os segmentos e produtos mais atraentes comercialmente. Isso corre o risco de minar vários atributos: inclusão, confiabilidade e redução da aceleração dos ODSs - e, potencialmente, até mesmo a viabilidade política, uma vez que as empresas enfrentam os órgãos reguladores. Há um último obstáculo que nenhuma das partes parece estar bem posicionada para resolver: embora alguns serviços de DPI possam ser oferecidos com soluções alternativas para usuários sem acesso à Internet, eventualmente a lacuna precisará ser fechada. Fazer isso não será barato: Um estudo da ITU de 2020 estima que alcançar a conectividade universal de banda larga até 2030 custaria US$ 428 bilhões. Os governos estão sobrecarregados de dívidas em todo o mundo em desenvolvimento, e o setor privado precisará ver benefícios estratégicos ou oportunidades de receita antes de intervir para preencher a lacuna - e as garantias governamentais poderiam ajudar a fornecer incentivos às empresas. Fornecimento de DPI: Abordagem coordenada Em suma, não há como escapar da necessidade de coordenação entre várias partes, pois nenhum líder isolado está preparado para fornecer a solução perfeita. Reformular a DPI como "Infraestrutura Digital Público-Privada" oferece algumas promessas. As parcerias público-privadas (PPP) serão fundamentais para uma implantação mais ampla da DPI; elas se beneficiam dos recursos comerciais, da disciplina financeira, dos sistemas de gerenciamento de riscos e da capacidade de inovação, além de combiná-los com os objetivos de serviço do governo para toda a população, horizontes de longo prazo e capacidade de mitigação de riscos. No entanto, tende a haver incompatibilidades entre os parceiros. Os governos não são bons em sistemas de gerenciamento de riscos e, para as empresas, as falhas nos projetos podem ter um impacto negativo significativo sobre as finanças. Os mercados garantidos também podem prejudicar a capacidade de inovação. A alocação de riscos, o alinhamento de incentivos e a disciplina de mercado são fundamentais para o sucesso das PPPs. Além disso, as PPPs para DPI podem ser aprimoradas com a aplicação de várias alavancas adicionais. Aproveitamento de bens públicos digitais e produtos de código aberto como insumos. Uma maneira de reduzir os custos da DPI é implantar bens públicos digitais (DPGs), definidos como "software de código aberto, dados abertos, modelos de IA abertos, padrões abertos e conteúdo aberto" com privacidade e leis aplicáveis e outras práticas recomendadas. As tecnologias interoperáveis reutilizadas para várias finalidades reduzem os custos e criam oportunidades de adaptação às necessidades centradas no cidadão. Por exemplo, considere o DIVOC, usado para gerar certificados de vacinação seguros e verificáveis em países tão diferentes como Sri Lanka, Jamaica e Indonésia. Forjar a colaboração de especialistas. Dadas as complexidades da DPI, há necessidade de colaborações entre especialistas com profundo conhecimento. Considere a colaboração entre o MOSIP, um sistema de identidade digital, e o OpenG2P, um sistema de transferência de benefícios do governo, que criou uma DPI confiável combinando conhecimentos especializados e possibilitando a inclusão por meio de um aumento de escala eficiente. Concentrar os investimentos em aplicativos de ponta. Um dos aspectos assustadores do lançamento da DPI é que o escopo é amplo, com investimentos iniciais arriscados. Em alguns casos, é melhor lançar com aplicativos mais restritos e de alta prioridade e replicar em outras regiões. Como exemplos de dois desses pontos de partida, considere o DHIS2, que fornece sistemas de saúde em mais de 100 países, abrangendo 2,3 bilhões de pessoas, enquanto a iniciativa Giga visa conectar todas as escolas à Internet. - - - Os modelos de DPI que inspiraram uma nova geração de implementação surgiram durante períodos de grande necessidade; as crises podem fazer com que muitas barreiras caiam ao mesmo tempo. A Estônia, que emergia da dissolução da União Soviética, precisava estabelecer rapidamente serviços públicos confiáveis e econômicos do zero e recorreu à tecnologia. A Índia, por outro lado, tinha um legado profundamente ineficiente a ser superado: uma miríade de métodos de identificação e pagamento para rações de alimentos, gás de cozinha ou serviços bancários, todos vulneráveis à pequena corrupção e à exclusão - uma identificação única era muito necessária. Na Ucrânia, a guerra fez das conexões digitais uma tábua de salvação para os cidadãos. Em todo o mundo, a pandemia criou uma necessidade de transferências entre governos e cidadãos, rastreando o status da vacinação e acompanhando a eficácia das medidas de saúde pública. Um produto privado, como o WhatsApp, foi uma ferramenta indispensável e fácil de usar para migrantes com pouca coisa constante em suas vidas e foi a plataforma de referência para muitos serviços. Nandan Nilekani, o visionário por trás da transformação do DPI na Índia, observou: "O DPI não requer bolsos fundos. TI precisa de convicção profunda". Sem dúvida, na ausência de crises, os países de todo o mundo precisarão desenvolver essa convicção profunda. Talvez eles também precisem de muitos bolsos para alcançar, pois o DPI exigirá parcerias. O administrador do PNUD, Achim Steiner, descreve a DPI como o equivalente do século XXI a "ferrovias, estradas e pontes". Devemos evitar os modelos Big Dig típicos dessas versões de infraestrutura dos séculos XIX e XX, mas também devemos nos afastar dos modelos Big Tech ou Big State que produziram ou controlaram os ecossistemas digitais do passado. Para que a DPI seja implantada com sucesso em todo o mundo, doadores catalisadores, governos e empresas devem se unir com profunda convicção e em modelos inovadores de colaboração. O autor agradece a Leen Hayek e Shruti Rao pela assistência à pesquisa neste projeto.

O caso do investimento em infraestrutura pública digital

Resumo.

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